| Soziale Wende des Kapitals?

September 2016  Druckansicht    Druckansicht
Von Emma Dowling

Oder wie durch »Social Impact Bonds« unsere Sozialpolitik finanzialisiert werden soll

Sechs Jahre nach Beginn der Finanzkrise, die die Weltwirtschaft gehörig ins Wanken gebracht hat, veröffentlichten die G8-Staaten 2014 einen Bericht, in dem sie eine Neuorientierung der Finanzindustrie vorschlugen. Der Markt, so wird in diesem Bericht mit Bezug auf Adam Smith unterstellt, werde nicht nur von einer »unsichtbaren Hand« regiert, sondern verfüge auch über ein »unsichtbares Herz«. Gemeint ist hier ein vermeintliches Empathievermögen und ein soziales Bewusstsein, das sich dem Gemeinwohl und dem Wohl des Planeten verpflichtet fühle. Entsprechend werde verstärkt in Projekte investiert, die einen positiven Effekt auf die Gesellschaft hätten, und nicht länger nur auf Risiko und möglichst hohe Renditen gesetzt.[1]

Nach dem Finanzmarkt-Crash von 2008 hatten Banker zeitweise deutlich an Ansehen verloren, häufig wurden sie als »raffgierig« und »rücksichtslos« dargestellt, was sich zu einer Imagekrise des gesamten Sektors erwuchs. Allerdings plagen die Finanzindustrie längst nicht nur Imagesorgen. Sie steht unter deutlichem Druck, neue Märkte und Anlagemöglichkeiten erschließen, um akkumuliertes Kapital im Umlauf und entsprechend produktiv zu halten. In diesem Bemühen besteht eine Strategie darin, in immer weitere Bereiche des gesellschaftlichen Lebens einzudringen und bespielsweise neue Märkte für sogenannte »soziale Güter und Dienstleistungen« zu schaffen.

Obwohl häufig das Gegenteil behauptet wird, bedeutet das Entstehen eines solchen Marktes für »soziale Güter und Dienstleistungen« allerdings keinesfalls einen grundlegenden Wandel im Finanzsektors. Nicht einmal ist dies zuvorderst eine Reaktion auf die Krise und die in diesem Zusammenahng geäußerte Kritik. Vielmehr geht es – wie angedeutet – um eine noch weitere Verankerung einer finanzkapitalistischen Logik in gesellschaftlichen und staatlichen Strukturen. Im Unterschied zu konventionellen Formen der Philanthropie, bei denen einzelne Personen, Unternehmen und Stiftungen Geld für eine gute Sache spenden, ist hier das Ziel, mit der Unterstützung wohltätiger Zwecke Gewinne zu machen. Allerdings ist diese neue Philanthropie auf staatliche Unterstützung angewiesen. Inzwischen gibt es Steueranreize für Sozialinvestitionen und in Großbritannien liegt die Steuerersparnis hierfür bei bis zu 30 Prozent.[2] In einer Reihe von Ländern wurden bestehende Beschaffungs- und Auftragsrichtlinien geändert, um solche Finanzierungsmodelle zu stärken. Der Staat investiert also nicht einfach nur öffentliche Gelder, um die zukünftige Produktivität seiner Arbeitskräfte zu erhöhen, sondern nutzt diese Mittel, um private Investments in soziale Projekte zu fördern und damit wiederum den Investoren neue Renditemöglichkeiten zu verschaffen.

Ausweg aus der Überakkumulation?

Jedes Projekt, das private Investoren anlocken will, muss einen ökonomischen Mehrwert bieten können – sei es in Form von Zinsen für aufgenommene Kredite oder in Form von Kapitalrenditen. Das heißt: Alle auf diese Weise finanzierten Projekte und Initiativen müssen irgendwelche einkommensgenerierenden Aktivitäten entwickeln, um ihre Investoren und Gläubiger zufriedenzustellen und zu bezahlen. Üblicherweise tun sie dies über Dienstleistungen oder Produkte, die anderen Personen oder Institutionen direkt gegen Geld angeboten werden oder über Verträge mit staatlichen Instanzen. Der Finanzsektor ist derzeit vor allem daran interessiert, mit neuen Rückzahlungs- und Finanzierungsmodellen zu experimentieren: Projekte oder Vereine sollen also ihre Aktivitäten verstärkt über die Anwerbung von Sozialinvestitionen, über die Aufnahme von Bankkrediten oder durch die Ausgabe von sogenannten Gemeinschaftsanleihen finanzieren und die soziale Rendite aus diesen Investitionen nutzen, um ihre Wertschöpfung zu messen. Hier einige Beispiele: Eine Kindertagesstätte könnte die von den Eltern erhobenen Gebühren für die Rückzahlung von Krediten nutzen; Einrichtungen, die betreutes Wohnen für Menschen mit Behinderungen anbieten, finanzieren ihre Schulden zum Teil über Mieteinkünfte. Ein Verein, der sich um benachteiligte Kinder kümmert, wird von einer lokalen Schule für seine Dienstleistungen vergütet und kann mit diesen Einnahmen seine Investoren bezahlen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem »Endverbraucher« um ein Individuum handelt, das für einen bestimmten Dienst bezahlt, oder um eine Organisation oder Institution wie eine Schule, einen Gemeinderat oder eine Regierungsstelle, die von Dritten angebotene soziale Dienstleistungen gegen Geld in Anspruch nimmt: In allen Fällen müssen Mittel erwirtschaftet werden, um damit den Investoren eine Rendite auf ihr eingesetztes Kapital zahlen zu können.[3] Dies geschieht entweder durch die Erschließung von (neuen) Einnahmequellen, was bedeutet, dass soziale Hilfen und Leistungen in gewinnorientierte Tätigkeiten verwandelt werden müssen, oder das Geld stammt aus Transferzahlungen, etwa aus sogenannten »Social Impact Bonds«.

Social Impact Bonds – Was ist das?

Social Impact Bonds sind ein neues Finanzierungsinstrument, das seit etwa sechs Jahren zum Einsatz kommt, wenn staatliche Stellen Aufträge an freie Träger und Wohlfahrtsorganisationen vergeben. Großbritannien ist neben den USA oder Australien in dieser Hinsicht führend. Hier wurden inzwischen über 30 Social Impact Bonds aufgelegt, und auch in anderen Ländern wächst ihre Zahl rapide. Mancherorts hat man sogar rechtliche Änderungen vorgenommen, um die Einführung von Social Impact Bonds zu erleichtern.[4] Mit diesen Bonds, so heißt, soll es möglich sein, »soziale Probleme effektiver zu lösen«, Probleme etwa wie die Rückfallgefahr bei Straftätern, Obdachlosigkeit oder schlechte schulische Leistungen. Es gibt zum Beispiel auch Sozialinvestitionsprojekte, die dazu beitragen sollen, die Finanzkompetenz bestimmter Bevölkerungsgruppen zu erhöhen, damit sie in Zukunft vermehrt von den Vorteilen der zunehmend finanzialisierten Wirtschaft profitieren können. Die Finanzindustrie lässt also keine Gelegenheit aus, um sich immer weiter auszubreiten und in das gesellschaftliche Leben einzudringen.

In der Praxis funktionieren Social Impact Bonds folgendermaßen: Eine staatliche oder kommunale Einrichtung beauftragt einen freien sozialen Träger oder Wohlfahrtsverband, in einem vorgegebenen Zeitraum ein bestimmtes mess- und quantifizierbares Ergebnis zu erzielen, beispielsweise die Reduzierung der Rückfallrate von Inhaftierten eines ausgewählten Gefängnisses. Auf die Ausschreibung einer solchen Maßnahme können sich einzelne oder auch Zusammenschlüsse von Sozialdienstleistern bewerben. Der Auftraggeber kann sich dann für das kostengünstigste und vielversprechendste Angebot entscheiden. Finanziert wird die Maßnahme durch privates Investmentkapital. Was Social Impact Bonds aus Sicht von staatlichen Stellen so attraktiv macht, ist das Versprechen, dass damit beträchtliche Kosteneinsparungen bei der Erbringung von Sozialleistungen einhergehen. Die Rechnung geht folgendermaßen: Ist ein Projekt oder eine Maßnahme erfolgreich, entfallen damit für den Staat zukünftige Aufwendungen (etwa für den Einsatz von Sozialarbeitern, den Bau neuer Gefängnisse etc.). Für diesen Erfolgsfall garantiert er den privaten Geldgebern eine Rendite auf ihr Investment. Mit anderen Worten: Man finanziert soziale Vorhaben und Projekte über potenzielle »zukünftig Einsparungen«, die mit deren Interventionen verbunden sind.[5]

In diesem Wohlfahrtsmodell erscheinen »soziale Probleme« vorwiegend nur noch als Kostenfaktor – als Kosten, die von Regierungen, einzelnen Behörden, vom Sozialstaat, von den Steuerzahlern, der Gesellschaft etc. getragen werden müssen. Diese Ausgaben, so das Mantra, müssen gesenkt und der gesellschaftliche Nutzen sozialer Maßnahmen muss nachweisbar werden. Man kann bei den historischen Kosten der Leistungserbringung ansetzen. So können bestimmte Leistungen etwa durch das Zurückgreifen auf ehrenamtliche Helfer billiger angeboten werden. In vielen Fällen stellen staatliche Stellen und auch Finanzinvestoren Kosten-Nutzungs-Rechnungen für die Zukunft an. Sie fragen, inwieweit sich bestimmte Programme und Maßnahmen für Erwerbslose, physisch und psychisch Kranke sowie für alte Leute für den Wohlfahrtsstaat überhaupt rechnen und welche davon wirklich effektiv sind. Sie denken auch darüber nach, wie viel eingespart werden kann, wenn man zum Beispiel die Anzahl der Tage, die Menschen im Krankenhaus verbringen, reduzieren würde oder wenn Kinder weniger Zeit in staatlichen Betreuungseinrichtungen verbringen müssten oder die Zahl der Wiederholungstäter unter Kriminellen zurückginge. Es ist nur ein kleiner Schritt, bis demnächst auch noch offen darüber spekuliert wird, wie groß die gesellschaftlichen Einsparungen wären, würde es gelingen, »schlecht angepasste« in »gut angepasste« Gesellschaftsmitglieder zu verwandeln. Wie ließe sich damit die Zahl der begangenen Straftaten senken? Wie viele Menschen weniger wären auf öffentliche Dienste und staatliche Einkommenshilfen angewiesen, weil sie leichter Arbeit fänden und selbst ihren Lebensunterhalt bestreiten könnten? In diesen Fällen kommen kontrafaktische Berechnungsmodelle zum Einsatz, um damit die potenziellen Einsparmöglichkeiten zu kalkulieren. Es müssen Proxys erdacht werden, mit denen man quantifizieren kann, welche Kosten anfallen würden oder angefallen wären, hätte man bestimmte Maßnahmen nicht ergriffen.

Die Anhänger solcher wirkungsorientierter Finanzierungsmodelle und Kooperationsformen vertreten die Position, es sei notwendig, den an den Programmen beteiligten Investoren eine Rendite zu zahlen, um diese finanziell tragfähig und attraktiv für Kapitaleigner zu machen. Tatsächlich wurde mit der Einführung von Social Impact Bonds und ähnlichen Instrumenten nur eine neue Privatisierungsrunde eingeläutet. Indem der Staat Kreditgebern neue Einnahmequellen in Form von Zinszahlungen oder Ausschüttungen von »in der Zukunft zu erzielenden Einsparungen« verschafft, leitet er gezielt öffentliches Vermögen in die Hände von Privatunternehmen weiter, anstatt dafür zu sorgen, dass diese potenziellen oder realen Einsparungen dem Allgemeinwohl zugute kommen. Die in Aussicht gestellten Erträge basieren dabei auf keinerlei produktiver Aktivität, sondern sind von der öffentlichen Hand garantierte Zuwendungen für den Fall, dass sich eine soziale Maßnahmen als »wirkungsvoll« erweist. Diese Art von Auschüttung öffentlichen Vermögens vom Staat an Private stößt nicht nur in der Finanzwelt auf große Zustimmung, sie wurde sogar in diversen Gesetzen, Richtlinien und politischen Pogrammen festgeschrieben und damit legitimiert.

Die Finanzialisierung sozialer Reproduktion

Damit stehen diejenigen, die sich einer emanzipatorischen Politik verpflichtet sehen, vor einem beträchtlichen Dilemma. So wird in der Debatte über die Notwendigkeit von mehr Sozialinvestitionen sowie in der allgemeinen Auseinandersetzung über öffentliche Aufgaben, Sozialleistungen und Austeritätspolitik fast immer von einer Knappheitssituation, das heißt von einem Mangel an öffentlichen Ressourcen, ausgegangen. Dies mache es dem Staat zunehmend unmöglich, für alle gesellschaftlich notwendigen Infrastrukturen und Dienste aufzukommen. Demnach fehlt es an Geld in der Kasse, entweder weil Regierungen in den letzten Jahren zu viel ausgegeben haben (das ist die rechte Sichtweise) oder weil kurzfristig durch die Bankenrettung und langfristig durch die regressive Besteuerung und die Steuerflucht vieler Unternehmen die Einkommensgrundlage des Staates erodiert ist (das ist die linke Sichtweise), oder – so ein weiterer Begründungszusammenhang – weil soziale Bedürfnisse und Ansprüche immer weiter zunehmen. Da der Staat nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfüge, so die Argumentation, müssen diese von irgendwo anders herkommen, nämlich aus der Privatwirtschaft.

Wenn man sich die Funktionsweise dieser Deals jedoch genauer betrachtet, erkennt man, dass es vor allem darum geht, den sozialen Bereich grundlegend umzugestalten, indem man auch hier Finanzmechanismen, -prozesse und -produkte einführt und ihre Wirkung entfalten lässt. Kurzum: Es geht um nichts weniger als um die Finanzialisierung der sozialen Reproduktion, mit der Absicht, Strukturen durchzusetzen, mit deren Hilfe Gewinne abgeschöpft werden können. Von daher ist es irreführend, wenn behauptet wird, die Finanzindustrie würde der Gesellschaft großzügig und altruistisch Ressourcen bereitstellen. Ihr Interesse gilt vielmehr auch weiterhin vor allem rentablen Anlagemöglichkeiten. Der gesellschaftliche Reichtum wird lediglich als eine zusätzliche Profitquelle geschätzt. Die Logik bei Finanzinvestitionen ist immer: Der Ertrag muss größer sein als die Summe, die man in ein Geschäft oder Projekt hineingesteckt hat.

Von daher ist es notwendig, über öffentliche Ressourcen anders nachzudenken und sich von der Vorstellung zu verabschieden, es handele sich hierbei vor allem um eine monetäre Frage. Denn die Probleme, die vorgeblich mit der Schaffung eines neuen Marktes für Sozialinvestitionen bekämpft werden sollen, gehen ja gerade auf den Kapitalismus und sein umfassendes Versagen zurück. Vielfach verschärft die aktuelle Krise des Kapitalismus Probleme wie Mangelernährung, soziale Isolation, Krminalität, Erwerbslosigkeit und psychische Störungen noch. Wenn wir über soziale Bedürfnisse sprechen, dann sollten wir auch über die gesellschaftliche Organisation von Arbeit und Zeit sprechen sowie über die Kapazitäten und Fähigkeiten, die wir brauchen, um diesen Bedürfnisse angemessen nachzukommen. Wie können wir beispielsweise sicherstellen, dass alle Menschen einen Zugang zu guter Bildung und Pflege haben, sich gesellschaftlich nicht isoliert fühlen und sich an Aktivitäten in ihrer Nachbarschaft oder Community beteiligen können? Was muss getan werden, damit möglichst viele Menschen in demokratischer Form und nicht allein Experten, Spezialisten und Investoren darüber befinden, was einen gesellschaftlichen Wert hat?

Demokratie statt Social Return on Investment

Der Markt für Sozialinvestitionen wurde nach Auskunft seiner Befürworter geschaffen, um eine Reihe gravierender gesellschaftlicher Probleme anzugehen. Doch die meisten dieser Probleme sind ganz offensichtlich das Ergebnis von sozialer Ungleichheit und erheblichen Machtungleichgewichten, die von den hierfür entwickelten und zur Anwendung gebrachten Mechanismen und Lösungsansätzen überhaupt nicht berührt werden. Der Markt für soziale Investitionen ist nämlich zwangsläufig blind, wenn es um die strukturellen Dimensionen derjenigen Probleme geht, die er vorgibt, lösen zu wollen. Seine Interventionsmöglichkeiten sind beschränkt. Er kann versuchen, Einfluss auf das Verhalten einzelner Personen zu nehmen, und individuelle Fähigkeiten und individuelles Wissen stärken, wobei sich deutlich abzeichnet, dass in seinem Fokus insbesondere diejenigen stehen, die als nicht ausreichend produktiv und als Bürde für die Gesellschaft betrachtet werden (die Langzeitarbeitslosen, Vorbestrafte etc.).

Anstatt Gesellschaft durch das Prisma von Märkten und Geld zu betrachten und damit den Blickwinkel völlig einzuengen, benötigen wir eine ganz andere Perspektive, die sich nicht länger von den Werten und Vorgaben eines ökonomischen Produktivismus leiten lässt und eine Beteiligung an den Finanzmärkten zur neuen Bürgerpflicht erklärt. Was wir stattdessen dringend benötigen, sind egalitäre und demokratische Modelle und Formen der sozialen und ökologischen Reproduktion. Dafür müssen wir zunächst einige Grundannahmen zurückweisen und bekämpfen, mit denen der Umbau des gegenwärtigen Wohlfahrtsstaates begründet wird: Demokratie ist nämlich kein spezifisches Geschäftsmodell und kann deshalb auch nicht mithilfe von Markmechanismen verwirklicht werden. Die Menschen sind auch nicht alleinverantwortlich für ihren Lebensunterhalt und ihre Lebenschancen zu machen. Und schließlich sollte der Wohlfahrtssektor ganz anderen Logiken folgen als den von Finanzinvestoren, die nur auf einen materiellen Vorteil bedacht sind. In dieser Auseinandersetzung ist auch immer wieder auf den enormen Umfang von unbezahlter und bezahlter Care-Arbeit hinzuweisen, auf die der gegenwärtige Wohlfahrtsstaat und die Gesellschaft angewiesen sind. Wichtig ist zudem, all diejenigen Ansätze zu hinterfragen und zu kritsieren, die wie viele Public-private-Partnerships, Outsourcing-Modelle, Steuererleichterungen und die hier beschriebenen neuen Finanzinstrumente hauptsächlich dazu dienen, öffentliche Mittel in privaten Taschen verschwinden zu lassen. Wir sollten zudem deutlich machen, dass die überall erklingende Forderung, Kosten im sozialen Bereich einzusparen, interessegeleitet ist. Diejenigen, die »soziale Probleme« auf ihre »Kosten für die Gesellschaft« reduzieren wollen, negieren ihren strukturellen Charakter und den Umstand, dass sie mit massiven, ständig wachsenden sozialen Ungleichheiten zu tun haben. Es sind diese Strukturen, die geändert werden müssen, und nicht die Menschen, die unter ihren Auswirkungen leiden.

Andererseits muss jeder politische Kampf mit einer praktischen Kritik einhergehen, wozu gehört, Bündnisse mit ganz verschiedenen Akteuren aus dem Dritten und dem öffentlichen Sektor einzugehen und sich zusammen mit Bürger- und Nachbarschaftsinitiativen, Gewerkschaften und sozialen Bewegungen für den Ausbau von alternativen sozialen Infrastrukturen einzusetzen. Hiermit wäre die Chance verbunden, neue demokratische Modelle des gemeinschaftlichen Eigentums und der Entscheidungsfindung zu entwicklen und zu erproben, die sich nicht nach den finanziellen Interessen privatwirtschaftlicher Akteure richten müssen, sondern danach streben, gesellschaftlichen Reichtum anders zu verteilen und sicherzustellen, dass alle Menschen versorgt sind und in Würde leben können.

Anmerkungen

[1] G8 Social Investment Taskforce: Impact Investment: The Invisible Heart of Markets, 2014, unter: www.socialimpactinvestment.org/reports/Impact%20Investment%20Report%20FINAL%5B3%5D.pdf.

[2] Vgl. www.gov.uk/government/publications/social-investment-tax-relief-factsheet/social-investment-tax-relief.

[3] Vgl. zum Beispiel www.bigsocietycapital.com/.

[4] In Großbritannien etwa verabschiedete man hierfür 2012 den Public Services (Social Value) Act.

[5] Vgl. zum Beispiel bridgesventures.com/wp-content/uploads/2014/10/ChoosingSocialImpactBonds_APractitionersGuide.pdf.