| TTIP: Eine transatlantische Verfassung der Konzerne?

Februar 2014
von Peter Fuchs & Pia Eberhardt

Der Buchstabe „I“ im Kürzel TTIP steht für investitionspolitische Regeln im geplanten Abkommen zwischen der EU und den USA. Die Geschichte um diese Investitionsregeln kann sich zu einem wirtschaftspolitischen Thriller entwickeln, auch wenn – oder gerade weil – alles ‚ganz legal‘ ablaufen soll. Es geht um hochgefährliche Waffen zur Bekämpfung demokratischer Politik durch organisierte Tätergruppen mit besten Verbindungen in Politik und Wirtschaft.

Die Waffen: Investitionsschutzstandards und Sonderklagerechte für Konzerne

Internationale Investitionsverträge oder entsprechende Investitionskapitel in Handelsabkommen wie dem TTIP regulieren nicht etwa die Geschäftspraktiken von internationalen Investoren (meist: Transnationalen Konzernen). Sie schreiben vielmehr fest, wie Staaten mit diesen Investitionen und Unternehmen umgehen müssen. Dabei wird mindestens Dreierlei geregelt, das für die Gefährlichkeit solcher Verträge zentral ist:
1.) der Geltungsbereich des Investitionsschutzes: Was gilt als ‚Investition‘?
Industrieländer wie Deutschland, aber auch die EU und die USA drängen in Investitionsabkommen darauf, den Begriff „Investition“ möglichst weit zu definieren. Vermögenswerte jedweder Art, die von Investoren des einen Vertragsstaats direkt oder indirekt im Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaats angelegt werden, sollen geschützt werden. Dazu zählen u.a. das Eigentum an beweglichen und unbeweglichen Sachen, Anteilsrechte an Firmen und Portfolioinvestitionen, die so genannten „Rechte des geistigen Eigentums“, öffentlich-rechtliche Konzessionen z.B. im Bergbau und andere Ansprüche auf Geld oder Leistungen, die einen wirtschaftlichen Wert haben.

2.) die materiellen Schutzstandards für die Investitionen: Wie müssen Staaten die Investitionen behandeln?
Vertragsstaaten verpflichten sich in Investitionsverträgen, die Investitionen und Investoren des jeweiligen anderen Vertragsstaates entsprechend bestimmter Schutzstandards zu behandeln. So wird den Investoren ein Anspruch auf Entschädigung im Falle von direkter oder so genannter „indirekter Enteignung“ gewährt. Ferner verpflichten sich die Vertragsstaaten zur „gerechten und billigen Behandlung“ (fair and equitable treatment) von Investoren, zur Gewährung von Nichtdiskriminierung (im Vergleich zu inländischen oder anderen ausländischen Investoren), zu freiem Kapitalverkehr sowie zum vollem Schutz und voller Sicherheit der Investitionen. All diese vagen Rechtsbegriffe – was ist eine ‚indirekte Enteignung‘? Was bedeutet ‚gerechte und billige Behandlung‘? – können als scharfe Waffen gegen gemeinwohlorientierte Politik eingesetzt werden.

3.) Schiedsklauseln zur Durchsetzung der genannten Schutzstandards: Sonderklagerechte für Konzerne
Investoren erhalten das Recht, direkt vor internationalen Schiedsgerichten – und damit vorbei an den nationalen oder europäischen Gerichten der Gaststaaten – zu klagen, wenn sie ihre Rechte aus den Investitionsabkommen verletzt sehen. Üblicherweise haben die Investoren dabei die Wahl: Sie können Schiedsverfahren unter Aufsicht des zur Weltbank-Gruppe gehörenden International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), nach einer Schiedsordnung des UN Committee on International Trade Law (UNCITRAL) oder auch bei anderen Schiedsstellen anrufen (etwa in London, Stockholm oder bei der Internationalen Handelskammer in Paris). Staaten und Parlamente, die solchen Schiedsklauseln in Investitionsabkommen zustimmen, unterwerfen sich schon im Moment des Vertragsabschlusses der Zuständigkeit von Schiedsgerichten. Deren Urteile müssen dann ohne Berufungsmöglichkeit anerkannt werden.

Schon heute garantieren über 3.000 internationale Investitionsabkommen weitreichende Klagerechte für Konzerne in diesem System der Schieds­gerichtsbarkeit. Die meisten der Abkommen sind so genannte Bilaterale Investitionsschutzverträge (Bilateral Investment Treaties, BITs) und bestehen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Sie ermöglichen es ausländischen Investoren, gegen alle möglichen Politiken und Verwaltungspraktiken des Gaststaates zu klagen, wenn sie ihre Eigentumstitel und die geplanten Gewinne aus ihren Investitionen geschädigt sehen. Dabei kann es um Gesundheits- oder Umweltschutzauflagen gehen, um Rettungsmaßnahmen bei Finanzkrisen oder um andere Formen von Sozial- und Wirtschaftspolitik, die unternehmerischen Freiheiten beschränkt. Allerdings: Zwischen den USA und den meisten europäischen Ländern gibt es solche Investitionsverträge mit Sonderklagerechten für Konzerne noch nicht – sie sollen mit TTIP neu eingeführt werden.

Damit drohen weitere Klagen, wie wir sie bereits aufgrund anderer Investitionsabkommen schon kennen. In Deutschland verklagt der Energiekonzern Vattenfall die Bundesregierung vor einem internationalen Schiedsgericht: wegen der beim Atomausstieg erfolgten Stilllegung der AKWs Krümmel und Brunsbüttel fordert Vattenfall weit mehr als 3,7 Mrd. Euro Schadensersatz. Vattenfall beruft sich auf seine Rechte aus dem Energiecharta-Vertrag (ECV), einem internationalen  Handels-  und  Investitionsabkommen im Energiebereich. Der Konzern beklagt, er sei enteignet und nicht ‚gerecht und billig‘ behandelt worden. Die Bundesregierung verweigert dem Bundestag und der Öffentlichkeit nähere Informationen zu diesem Fall. In Australien und Uruguay geht der Tabakkonzern Philip Morris gegen Warnhinweise vor den gesundheitlichen Folgen des Rauchens auf Zigarettenpackungen vor. Der kanadische Öl- und Gaskonzern Lone Pine verklagt über eine US-Niederlassung seine eigene Regierung, weil die Provinz Quebec aufgrund von Umweltrisiken bei der Gasförderung ein Moratorium für die als Fracking bekannte Tiefenbohrtechnik erlassen hat. Und der Ölmulti Chevron greift auf Basis eines Investitions­abkommens ein Gerichtsurteil in Ecuador an, das ihn zur Zahlung von 18 Milliarden US Dollar Schadensersatz wegen massiver Umweltzerstörung im Amazonas-Gebiet verdonnert hat. Bis Ende 2012 gab es mindestens 514 solcher Investor-Staat-Klagen. Die Dunkelziffer liegt viel höher, die Tendenz ist steigend.

Die Schiedsgerichte in Investor-Staat-Schiedsverfahren sind nicht mit ordentlichen Gerichten zu verwechseln. Sie bestehen in der Regel aus drei von den Streitparteien benannten Privatpersonen, meist finden sie hinter verschlossenen Türen statt. Die Schiedssprüche sind bindend, eine Revision ist nicht möglich – und das, obwohl es aufgrund zahlreicher Interessenskonflikte Zweifel an der Unabhängigkeit der SchiedsrichterInnen gibt. Die Gefahren für öffentliche Haushalte und demokratische Politik liegen auf der Hand: Investor-Staat-Klagen können Entschädigungszahlungen in Milliardenhöhe nach sich ziehen. Häufig reicht allein die Androhung einer Klage, um geplante Gesetze abzuwürgen oder zu verwässern.

Tatsächlich nutzen Unternehmen internationale Investitionsabkommen heute immer häufiger als Waffe in politischen Auseinandersetzungen, um strengere Regulierungen zu verhindern. Dass sie dabei oft Aussicht auf Erfolg haben, liegt auch an den schwammig formulierten, aber weitreichenden Schutzstandards der Abkommen. Der Standard der „fairen und gerechten Behandlung“ wurde beispielsweise von Schiedsgerichten so interpretiert, dass Staaten immer völlig transparent und ohne Widersprüche zu handeln hätten und die „legitimen Erwartungen“ eines Investors bezüglich des regulatorischen Umfelds seiner Investition nicht enttäuschen dürften. In der laufenden Klage gegen Deutschland argumentiert Vattenfall daher vermutlich, dass die Bundesregierung diesen Standard verletzt habe, als sie wenige Monate nach der Laufzeitverlängerung deutscher Kernkraftwerke den Atomausstieg beschloss. Letzten Endes geht es beim Investorenschutz darum, die Demokratie (samt ordentlicher Gerichtsbarkeit) in ihren Regulierungsmöglichkeiten in die Schranken zu verweisen. Internationale Investitionsabkommen sind also Instrumente zur Durchsetzung transnationaler Kapitalinteressen gegen Regulierung, Umverteilung und gegenhegemoniale Kräfte. Sie lassen sich als Teil des „neuen Konstitutionalismus“ verstehen; also als politisch-rechtliche Strukturen, die den Neoliberalismus und bestehende Eigentumsverhältnisse durch die Einschränkung staatlicher Interventions- und demokratischer Kontrollmöglichkeiten quasi konstitutionell absichern.

Die Täter – Konzerne, Regierungen, Anwaltsfirmen, Schiedsrichter und ihre Helfer in der Wissenschaft

Wenn das drohende Investitionskapitel im TTIP eine scharfe Waffe zur Bekämpfung von Spielräumen demokratischer Politik ist – wer sind dann die Täter, die diese Waffen in Umlauf bringen oder gar selber nutzen möchten? Die Tätergruppen finden sich a) bei Konzernen und ihren Lobbyverbänden, b) bei Regierungen, in der EU-Kommission und in Parlamenten, c) bei Anwaltsfirmen und Investitionsschiedsrichtern sowie d) bei ‚organischen Intellektuellen‘ (Gramsci) und Helfern in der Wissenschaft.

Konzerne und ihre Lobbyverbände: Kein Wunder, dass Unternehmerverbände wie der europäische Arbeitgeberverband BusinessEurope und die American Chamber of Commerce für einen weitreichenden Investitionsschutz im geplanten transatlantischen Freihandelsabkommen mobil machen. Das tun auch einzelne Konzerne wie der US-Energie-Konzern Chevron. Er hat seinen kompletten Beitrag für die US-Konsultation zu den TTIP-Verhandlungen dem Thema Investitionsschutz gewidmet, “einem der global wichtigsten Themen für uns”[1]. Chevron möchte “den größtmöglichen Schutz” vor regulatorischen Eingriffen um “die Risiken von großangelegten, kapitalintensiven und langfristigen Energieprojekten zu mindern”, zum Beispiel bei der Gewinnung von Schiefergas durch Fracking. Aufgrund der Gefahren für Mensch und Umwelt und des wachsenden Widerstands von BürgerInnen haben zahlreiche EU-Regierungen Moratorien beziehungsweise strikte Regulierungen für diese umstrittene Technologie erlassen. Genau diese Moratorien und Regulierungen könnten Chevron & Co. über weitreichende Investitionsschutzklauseln in einem zukünftigen EU-USA-Freihandelsabkommen jedoch angreifen.

Regierungen, die EU-Kommission und Parlamente: Es gäbe kein einziges Investitionsschutz­abkommen als völkerrechtlich verbindlichen Vertrag und keine Investor-Staat-Klagerechte ohne die Regierungen und Parlamente, die solche Verträge aushandeln und ratifizieren. Im europäischen Kontext ist die Kompetenz zur Aushandlung solcher Abkommen mit dem Lissabon-Vertrag 2009 auf die Europäische Kommission übertragen worden. Dort ist nun die Generaldirektion Handel federführend auch für Investitionsabkommen. Zuvor waren es die EU-Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland, welche seit dem ersten Bilateralen Investitionsvertrag 1959 (Deutschland – Pakistan) eine Vielzahl einseitiger und vor allem gegen Entwicklungsländer gerichtete Investitionsabkommen geschaffen haben. Im Fall TTIP waren es eben diese EU-Mitgliedstaaten, die der EU-Kommission den Verhandlungsauftrag  (Mandat) gegeben haben, um mit den USA ein Handels- und Investitionsabkommen zu verhandeln. Doch den harten Kern des Investitionsschutzes rührt auch die EU-Kommission nicht an– im Gegenteil. Die deutsche Bundesregierung spielt in dieser Frage stets eine Hardliner-Rolle; sie wehrt sich im EU-internen Streit gegen Präzisierungen und Einschränkungen der Investitionsschutzstandards, gegen mehr Transparenz und erst Recht gegen jedwede Pflichten (statt nur Rechte) für Investoren.

Anwaltsfirmen, Schiedsrichter und Prozessfinanzierer: Auch die Rechtsbranche betreibt für weitreichende Investorenrechte im TTIP Lobbyarbeit. Das verwundert nicht: Bei Stundenlöhnen von bis zu 1000 US-Dollar und Rechtskosten von durchschnittlich acht Millionen US-Dollar pro Verfahren sind Investor-Staat-Klagen ein lukratives Geschäft für Anwaltskanzleien. Weltweit betreiben diese Kanzleien Akquise, um Investoren zu Klagen gegen Staaten zu motivieren, beispielsweise gegen die Umschuldungspolitik in Griechenland. Ein Investitionsschutzkapitel im TTIP würde ihr Geschäftsfeld massiv ausweiten. Eine erste kritische Analyse dieser bislang oft noch vernachlässigten Arbitration Industry wurde 2012 mit der Studie „Profiting from Injustice“ (CEO / TNI 2012) vorgelegt. Hierin werden Anwaltskanzleien, Schiedsrichter und Prozessfinanzierer beleuchtet, die massiv an den Investoren-Klagen gegen Staaten verdienen. Sie sind ständig auf der Suche nach Möglichkeiten, Staaten zu verklagen und haben erfolgreich gegen Reformen des internationalen Investitionsregimes gekämpft. Der Boom der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit ist zu einer vom Steuerzahler finanzierten Goldgrube für Fachanwälte des Investitionsrechts geworden. Anwalts- und Schiedsgerichts­kosten liegen in manchen Fällen bei über US$30 Millionen. Schiedsrichter bekommen ebenfalls saftige Honorare, an einem Fall verdiente ein Schiedsrichter fast US$1 Million.  Dabei wird die Branche von einer kleinen, eng miteinander verflochtenen Gruppe von Anwaltskanzleien und SchiedsrichterInnen aus dem globalen Norden dominiert:  Drei Kanzleien – Freshfields (GB), White & Case (US) und King & Spalding (US) – haben 2011 nach eigenen Angaben 130 Investitionsstreitigkeiten bearbeitet. Gerade einmal 15 SchiedsrichterInnen, fast alle aus Europa, den USA oder Kanada, haben 55 Prozent aller bekannten Investitionsschutz-Klagen entschieden. Diese kleine Gruppe von Juristen, von manchen die „innere Mafia“ genannt, sitzt gemeinsam in Schiedsgerichten, fungiert nicht nur als Schiedsrichter, sondern vertritt die Streitparteien nebenher auch als Anwalt und ruft sich in Verfahren gegenseitig als Experten auf. Die Schiedsrichter neigen überwiegend dazu, eher die Rechte von Investoren als das öffentliche Interesse zu verteidigen. Sie offenbaren eine inhärente, einseitige Ausrichtung der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit zugunsten der kla­genden Partei. Mehrere prominente Schiedsrichter saßen in Aufsichtsräten großer multinationaler Konzerne, darunter auch solche, die Staaten verklagt haben. Fast alle eint der Glaube an den unbedingten Schutz von Privatgewinnen und -eigentum.

Wissenschaftliche Hilfe beim Geschäft mit der Politikbekämpfung: Im akademischen Raum ist der Internationale Investitionsschutz zu einem attraktiven neuen Themenfeld geworden. Das internationale  Investitionsschutzrecht gilt als das derzeit wohl am schnellsten wachsende Gebiet des Völkerrechts. Zwar wird durchaus eine Legitimationskrise des Rechtsgebietes und ein gewissen Reformbedarf anerkannt, zumeist aber gehen InvestitionsrechtswissenschaftlerInnen von einem völlig unkritischen Grundverständnis von der segensreichen Wirkung internationaler Investitionen auf Wirtschaft und Gesellschaft aus. Sie ignorieren grundlegende Macht- und Herrschaftsfragen des weitreichenden Eigentumsschutz und empfehlen im politischen Raum entweder die ungestörte Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung des herrschendes Investitionsregimes – oder sie versuchen, über vorsichtige Reformvorschläge die Akzeptanz und Legitimität ihres Rechtsgebiets zu retten.

Die Retter – der Widerstand gegen das internationale Investitionsregime wird stärker

Jedoch: der Widerstand gegen exzessive Investorenrechte wächst. Schon kurz nach Beginn der TTIP-Verhandlungen haben sich Umweltorganisationen, OnlineaktivistInnen, Gewerkschaften, Kulturschaffende, VerbraucherInnenschutz-Organisationen und GlobalisierungskritikerInnen beiderseits des Atlantik in breiter Front und ausnahmslos gegen Investor-Staat-Klagerechte ausgesprochen. Europaabgeordnete von SPD, Grünen und der Linken sind ebenfalls dagegen. Bei SPD und Grünen ist dies eine reichlich späte und oft noch zu leise geäußerte Einsicht, nachdem sie jahrelang scharfen Investitionsschutzverträgen in nationalen Parlamenten zugestimmt haben – aber immerhin. In den USA tobt bereits seit Jahren eine kritische Debatte. Als der US-Kongressabgeordnete Alan Grayson sich 2013 in einem öffentlichen Aufruf gegen die Konzern-Klagerechte in TTIP wandte, schlossen sich binnen 24 Stunden zehntausend wütende US-BürgerInnen seinem Protest an. Auch andernorts ist die Abkehr vom alten Investitionsregime im vollen Gange: Brasilien gilt seit langem als attraktiver Investitionsstandort, hat aber kein einziges Investitionsabkommen mit Konzernklagerechten. Im Frühjahr 2011 verkündete die sozialdemokratische Regierung Australiens, dass sie keine Freihandelsabkommen mehr verhandeln werde, die Konzernen direkte Klagen vor internationalen Schiedsgerichten ermöglichen. Bolivien, Ecuador und Venezuela haben einige BITs aufgekündigt und sich aus dem ICSID-Schiedsgericht der Weltbank zurückgezogen. Argentinien weigert sich, Entschädigungen zu zahlen. Und Südafrika hat beschlossen, seine alten BITs nicht mehr zu verlängern. Im Herbst 2013 hat das Land zahlreiche alte Investitionsverträge gekündigt, darunter auch die Abkommen mit Deutschland, Österreich, Spanien und den Niederlanden. Weitere Schritte dieser Art sollen folgen. Auch in internationalen Organisationen wie der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) vollzieht sich ein Paradigmenwechsel. Während die Organisation in den 90er Jahren noch Entwicklungsländer dazu drängte, Investitionsabkommen zu unterzeichnen, skizziert sie seit ihrem Weltinvestitionsbericht 2012 Optionen zur Reform der gegenwärtigen Investitions­politiken – in Richtung klar begrenzter Rechte und Pflichten für Investoren. Neben der UNCTAD warnt inzwischen sogar der IWF davor, dass Investitionsabkommen Staaten bei der Bekämpfung von Wirtschafts- und Finanzkrisen stark einschränken können.

Vor diesem Hintergrund – und angesichts der EU-internen sowie der EU-US-Meinungsverschiedenheiten beim Thema Investitionsschutz – stehen die Chancen nicht schlecht, das geplante TTIP-Abkommen und das Kapitel zum Investitionsschutz als das zu entlarven, was es ist: eine antidemokratische neoliberale Zwangsjacke. Vor gut 15 Jahren hat diese “Dracula-Strategie” schon einmal zum Erfolg geführt: Ende der neunziger Jahre hatte die globalisierungs­kritische Bewegung den weitgehend unbekannten MAI-Vertrag ans Licht der Öffentlichkeit gezerrt, ein Investitionsabkommen, das im Rahmen der OECD verhandelt wurde. Einem Vampir gleich überlebte es nicht lange, sobald das Licht einer kritischen öffentlichen Debatte aufschien. Im Oktober 1998 ließ Frankreich die Verhandlungen platzen. Wir sollten alles daran setzen, dass sich dieser Teil der Geschichte in der Auseinandersetzung um das TTIP wiederholt.

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Dieser Text ist eine gekürzte Fassung eines Beitrags für das Buch Die Freihandelsfalle.Transatlantische Industriepolitik ohne Bürgerbeteiligung – das TTIP (Hrsg: Klimenta/Fisahn et.al.; VSA-Verlag). Mehr Informationen zu dem Buch und weitere Materialien finden sich auf der Homepage von Attac.

Literatur:

Bernasconi-Osterwalder, Nathalie / Hoffmann, Rhea Tamara 2012, Der deutsche Atomausstieg auf dem Prüfstand eines internationalen Investitionsschiedsgerichts? Hintergründe zum neuen Streitfall ‚Vattenfall gegen Deutschland (II)‘, hrsg. von PowerShift e.V. & Forum Umwelt & Entwicklung. Download: http://power-shift.de/?p=1005

Corporate Europe Observatory und Transnational Institute 2012, Profiting from Injustice. How law firms, arbitrators and financiers are fuelling an investment arbitration boom, Autorinnen: Pia Eberhardt & Cecilia Olivet, Brüssel und Amsterdam, http://corporateeurope.org/trade/2012/11/profiting-injustice

Correa, Carlos M. 2013, Investment Agreements: A New Threat to Health and TRIPS Flexibilities?, SouthViews, No. 64, 27 June 2013, http://www.twnside.org.sg/title2/wto.info/2013/twninfo130612.htm

 



[1]        Chevron Corporation: Comments on Proposed Transatlantic Trade and Investment Partnership, 7.5.2013, http://www.regulations.gov/#!documentDetail;D=USTR-2013-0019-0054 [23-05-2013]