| Katalanisches Referendum: Ein Einspruch

Oktober 2017
Von Norman Paech

Ganz unabhängig von der politischen Berechtigung und dem Ausgang des Referendums der Katalanen in Spanien, ist zumindest zweierlei zu berücksichtigen. Dieser Wunsch nach Loslösung geht nicht allein von Katalonien aus, sondern besteht auch bei anderen Volksgruppen in Spanien. Sodann hat das Völkerrecht eine klare Position gegenüber diesen Bestrebungen, die weltweit immer wieder die Existenz von Staaten erschüttern.

1. Trotz seiner zentralistischen Tradition ist Spanien ein ethnisch und kulturell sehr vielfältiger Staat. Das nach der Franco-Diktatur entwickelte System der Autono­men Gemeinschaften bietet interessantes Anschauungsmaterial für praktische Lö­sungen komplizierter Nationalitätenkonflikte und Sprachenregelungen. Dabei ging es im Kern um einen Prozess der Dezentralisierung und Kompetenzverlagerung an regionale Selbstverwaltungseinheiten, der heute immer noch nicht abgeschlossen ist.

Er betrifft die nicht-kastilischen Volksgruppen, die den Begriff der Minderheit für sich ablehnen. Es sind die sogenannten historischen Gemeinschaften im Baskenland, Kata­lonien, Galizien und Navarra, ferner die nicht-kastilisch sprechende Bevölkerung in Valencia und auf den Balearen. Die forcierte Politik der Kastilisierung mit ihrem traurigen Höhepunkt zur Franco-Zeit hat in vielen Gebieten die traditionellen Sprachgemeinschaften faktisch zu quantitativen Minderheiten ge­macht, konnte aber ihre besondere Identität und die Autonomieforderungen nicht auslöschen.

Heute ist in allen Autonomiestatuten der Gemeinschaften die Pflicht zum Schutz und Förderung der eigenen Sprachen (vor allem Baskisch und Katalanisch) veran­kert. Castellano ist die Amtssprache des spanischen Staates, die Regionalsprachen sind gleichberechtigte Amtssprachen in den Autonomen Gemeinschaften. Sie gel­ten auch für die Behörden der Zentralverwaltung in ihren Beziehungen zu den au­tonomen Gemeinschaften. Autonomiestatute wurden für das Baskenland und Katalonien 1978, für Galizien 1981, für Valencia und Navarra 1982 sowie für die Balearen 1983 erlassen. Dar­über hinaus sind jeweils eigene Sprachengesetze über die Verankerung der Spra­chen im öffentlichen Verkehr, Behörden, Armee, Kirche, über Förderungspro­gramme, Schulgebrauch, Zweisprachigkeit der Ortsnamen, Verkehrsschilder etc. erlassen worden. Alle Sprachengesetze fordern die Gleich­berechtigung der eigenen Sprache neben dem Castellano an den Universitäten der Autonomen Gemeinschaften, was faktisch bisher nur in Katalonien erreicht worden ist. Allein die Gerichtssprache unterliegt der ausschließlichen zentralstaatlichen Gesetzeskompetenz, die jedoch Zweisprachigkeit und Übersetzung regelt.

Seit 1976 gibt es keine Straf- und Verbotsbestimmungen mehr gegen separatisti­sche Aktivitäten und Vereinigungen, außer wenn sie mit gewalttätigen Mitteln verfolgt werden. So hatten es die meisten Regierungen vermieden, die baskische Herri Batasuna Partei, die offen die ETA unterstützte, vor Gericht zu stellen. Erst die konservative Regierung unter Ministerpräsident Aznar hatte mit dieser Zu­rückhaltung gebrochen, und die Führung der Herri Batasuna mit einer Anklage überzogen. Der Prozess hatte Mitte Oktober 1997 in Madrid begonnen und mit der Verurteilung der gesamten Parteispitze geendet.

Die politische Repräsentation der Gemeinschaften knüpft an die Geschichte der Nationen der Katalanen, Basken und Galizier an, deren Kernsiedlungsräume mit den Grenzen der heutigen Autonomen Gemeinschaften im Wesentlichen überein­stimmen. Vor allem im Baskenland und Katalonien haben sich gesonderte Parteien­systeme herausgebildet. Ihre Parlamente verfügen über spezielle Gesetzgebungs- und Ausführungskompetenzen in den Bereichen Kultur, Bildung und Wissenschaft, Wirtschaft und Landwirtschaft, lokale Verwaltung, Raumordnung und Städtebau, Sozialpolitik, Justizwesen und öffentliche Sicherheit. Das Baskenland und Katalonien haben eine eigene Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie eigene Poli­zeihoheit erhalten. Die Finanz- und Steuerhoheit liegt nur im Baskenland bei der Gemeinschaft selbst, die an den Haushalt des Zentralstaates eine pauschale Zuwei­sung abführt.

Der Prozess der Dezentralisierung und Autonomisierung ist noch nicht abgeschlos­sen, wie das Referendum in Katalonien beweist. Doch haben alle Zentralre­gierungen keinen Zweifel daran gelassen, dass die Dezentralisierung nicht bis zur Sezes­sion (Abspaltung) gehen darf. Das ist einsehbar, denn die Entlassung einer Gemein­schaft aus dem Staatsverband wird unweigerlich die Loslösung weiterer Gemein­schaften und damit den Zerfall Spaniens zur Folge haben. Im Baskenland, der Re­gion mit der bislang stärksten Unabhängigkeitsbewegung, sind allerdings derzeit höchstens 35 Prozent der Bevölkerung für einen eigenen Staat. Doch wird ein ›erfolgreiches‹ Referendum in Katalonien der Bewegung im Baskenland zweifellos wieder Flügel verleihen.

So sehr sich Dezentralisierung und Autonomisierung im heutigen Spanien bisher als relativ erfolgreiche Wege der Integration und des Zusammenhalts auch unter­schiedlicher Sprachgemeinschaften erwiesen haben, so wird dieser Prozess ohne eine erfolgreiche ökonomische Gleichstellung und den Abbau des zentralstaatlichen Autoritarismus keine Beruhigung separatistischer Am­bitionen in ganz Spanien bringen.

2. Das Völkerrecht hat eine lange Erfahrung mit Sezession, dem Zerfall und der Aufteilung von Staaten. Es hat daraus eindeutige Regeln entwickelt. Dabei spielten zwei sich widersprechende Prinzipien eine entscheidende Rolle: die territoriale Integrität, die in Art. 2 Ziff. 4 UNO-Charta als zwingendes Recht anerkannt wurde, und das Selbstbestimmungsrecht, welches allerdings erst 1976 den gleichen Status zwingenden Rechts erhielt, als die beiden Pakte über politische und bürgerliche sowie soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte, in deren Art. 1 das Recht jeweils verankert war, in Kraft traten. Das Selbstbestimmungsrecht war die rechtliche Grundlage der Befreiungsbewegungen in ihrem Kampf gegen die alten Kolonialherrschaften vornehmlich in Afrika. Es gab den Kolonialvölkern das Recht, sich von den Kolonialherren und ihren Staaten zu trennen, und dies zeitweise mit den Mitteln der Gewalt, was allerdings die nun in der NATO versammelten alten Kolonialmächte nicht anerkennen wollten. Mit dem Erfolg der Befreiungskämpfe und dem Ende der Kolonialherrschaft entschied jedoch die Organisation der afrikanischen Staaten (OAU), von nun an der territorialen Integrität der vom Kolonialismus befreiten Staaten den Vorrang einzuräumen und die kolonialen Grenzen anzuerkennen. Der Grund: Würde man allen afrikanischen Völkern ein Sezessionsrecht geben, wäre der Kontinent nicht nur in Kürze einem Spaltungsprozess in hunderte kleiner und kleinster Staaten, sondern auch Gewalt und Krieg wie Deutschland im dreißigjährigen Krieg ausgesetzt.

Die Akzeptanz der alten Grenzen und der Vorrang der territorialen Integrität sollten allerdings nicht den Untergang des Selbstbestimmungsrechts bedeuten. Sie sollten das Recht nur auf Autonomie und Selbstverwaltung, politisch, wirtschaftlich und kulturell, beschränken. Nur in dem Fall, dass der Zentralstaat diese Rechte verweigere und dem Volk die grundlegenden Menschenrechte dauerhaft vorenthalte, sollte das Recht zur Sezession wiederaufleben. Eine politisch nüchterne und rationale Entscheidung, die auch von der UNO akzeptiert wurde. Eine Sezession konnte in Zukunft also nur noch dann nach den Regeln des Völkerrechts verlaufen, wenn die Entscheidung vom ganzen Staat, sei es Regierung und Parlament oder andere den Gesamtwillen repräsentierende Institutionen, getroffen wird. Daran haben sich die Schotten in ihrem vergeblichen Versuch, sich von England zu trennen, gehalten. Aber auch die Tschechen und Slowaken bei der Auflösung der Tschechoslowakei 1993 und die Sudanesen, als sie sich nach dem Referendum, welches sie 2005 vereinbart hatten, im Jahr 2011 trennten, mit leider negativen Folgen. Deswegen war es völkerrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Türkei den Kurden die einseitige Loslösung vom Staat immer verwehrten, so wie es jetzt der UNO-Sicherheitsrat aus eben diesen völkerrechtlichen Gründen auch den Kurden im Irak verwehrt. Der politische Grund ist immer wieder die Gefahr der Destabilisierung und der Gewalt, wenn solche entscheidenden Schritte nicht den gesamtstaatlichen Konsens erhalten. Die Kurden in der Türkei haben sich schon seit Ende der neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts von ihren Sezessionsträumen getrennt und Barzanis Referendum nicht unterstützt.

Doch bleiben die politischen Probleme und drohen, in immer radikalere Sezessionsbewegungen zu eskalieren, wenn die Zentralregierung nicht bereit ist, die Wünsche nach größerer finanzieller und wirtschaftlicher Autonomie sowie Lockerung der zentralstaatlichen Fesseln zu berücksichtigen. Ist in der Türkei die Antwort der Regierung Krieg und in Spanien Polizei, so werden Verfassung, ihre Gerichte und das Völkerrecht keinen Frieden für die Staaten bringen.