| Wem gehört der Boden? Öffentliche Bodenpolitik gegen die neue Landnahme

Mai 2018  Druckansicht    Druckansicht
Von Plan B konkret

Gute Böden sind lebensnotwendige Güter und wertvolle Lebensräume. Doch der Zugang zu dieser elementaren Ressource wird immer mehr zum Problem. Die Weltbevölkerung wächst, zugleich steht immer weniger fruchtbares Ackerland zur Verfügung, nicht nur durch den Flächenverbrauch von Siedlungen und Straßen, vor allem auch durch die Übernutzung durch die Landwirtschaft. Auf immer weniger Land soll immer mehr produziert werden, um die Welternährung zu sichern. Allein diese Prognose erhöht den Druck auf das knappe Gut Boden. Das lockt auch Spekulant*innen und Großinvestor*innen an. Das Nachsehen haben die, die tagtäglich das Land bewirtschaften, aber in diesem Wettbewerb nicht mithalten können.

Der Zugang zum Boden muss aber gesichert sein für diejenigen, die unsere Mittel zum Leben, unsere Lebensmittel, herstellen. An dieser Frage entscheidet sich die Ernährungssouveränität der Zukunft. Die Forderung nach einem breiten Zugang zu Boden wird seit einigen Jahren immer lauter. Die Politik soll die Konzentration der Böden in wenigen Händen verhindern.

Doch wie genau wäre die Bodenfrage aus linker Sicht zu regeln? Sollte der laut Welternährungsorganisation (Food and Agriculture Organization of the United Nations/ FAO) rechnerisch jede*r Erdenbewohner*in zustehende Acker von 2.000 m2 das Maß aller Dinge sein? Oder ist das Land möglichst effektiv so zu verteilen, dass genug Nahrung für alle produziert werden kann? Ginge
ein breiterer Zugang zum Boden mit einer geringeren Produktivität einher und wäre gesamtgesellschaftlich kontraproduktiv? Wie kann breite Eigentumsverteilung und eine gemeinschaftliche Bewirtschaftung sinnvoll gestaltet werden?

Diese Fragen sind auch in der Linken umstritten. Die Erfahrungen mit Bodenreformen und der Kollektivierung von Landwirtschaft, etwa in den realsozialistischen Ländern, sind widersprüchlich, ebenso die Erfahrungen mit unterschiedlichen Genossenschaftsmodellen und Eigentumsformen. In der Praxis bieten sich vielfältige Ansätze einer alternativen Bodenvergabe und -nutzung. Hier lässt sich weiterdenken, wie eine öffentliche, demokratische Kontrolle des Bodens und dessen sinnvolle sozialökologische Nutzung heute gestaltet sein könnte.

Der Griff nach den Äckern

Land Grabbing betrifft nicht nur Afrika oder den globalen Süden, auch wenn dort die Auswirkungen am dramatischsten sind. Es ist ein weltweites Phänomen, das in Kambodscha ebenso auftritt wie in den USA oder in Osteuropa oder Ostdeutschland. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe »Bodenmarktpolitik« geht
davon aus, dass zwischen 20 und 35 Prozent der Flächen in den neuen Bundesländern an Nichtlandwirte gehen. Dieser Trend treibt die Bodenpreise nach oben und ist eine Bedrohung für lokale Betriebe. Zusätzlich kaufen sich Kapitalgeber auch über Anteilskäufe in Betriebe ein und erhalten so Zugang zum betrieblichen Bodeneigentum. Einige Agrargesellschaften Ostdeutschlands sind bereits auf wenige Personen konzentriert und bieten durch ihre große Vermögenskonzentration einen Ansatzpunkt für den Einstieg von Investor*innen. Durch dieses »Farm Grabbing« entstehen riesige Landflächen, die von Aktiengesellschaften verwaltet werden.

Das hat enorme Folgen. Produziert wird immer weniger für die Region und fast ausschließlich für den Agrarexport. Kurzfristige, gewinnorientierte Pachtverträge machen eine langfristige Anbauplanung kaum möglich. Das erschwert Investitionen in den Boden und bewirkt Übernutzungen. Auch der Staat, die Länder und die Kirchen sind durch ihre Pachtausschreibungen an dieser Preistreiberei beteiligt. Der Zugang zum Boden hängt nicht von der gesellschaftlichen Notwendigkeit eines Agrarbetriebes und seiner Produkte ab, sondern davon, wer beim ruinösen Bieterwettbewerb überlebt hat.

Manche sehen das neue Interesse am Boden auch positiv: Es berge die Chance auf neue Investitionen, gebe dem ländlichen Raum eine Zukunftsperspektive. Doch leider steigen mit den Bodenpreisen nicht zugleich die Anzahl der Arbeitsplätze und die Wertschöpfung. Stattdessen führt der »Strukturwandel« zu einem »Höfesterben«. Dort, wo ein Betrieb aufgibt, wandern die Flächen meist zu den kapitalstarken, großen Betrieben.

Ansätze der Kooperation – Genossenschaften als Alternative?

Gegen den ruinösen Wettbewerb in der Landwirtschaft formiert sich zusehends eine Gegenbewegung: Kooperation statt Konfrontation. Die Zusammenarbeit von Erzeugerinnen, Verbrauchern, Bauern und Städterinnen, Höfen und Lieferanten bietet Perspektiven: sowohl für kleine Familienbetriebe als
auch für mittlere Betriebe, die unter den Weltmarktpreisen leiden. Sie können helfen, Erzeugungskosten zu reduzieren, Maschinen besser auszulasten oder Risiken breiter zu streuen. Natürlich muss eine Kooperation ohne Zwang und strikt freiwillig sein. Vertrauen muss wachsen und der gegenseitige Nutzen für alle erkennbar sein.

Schon heute gibt es Formen der Kooperation, etwa in »Maschinenringen«, in denen sich Agrarbetriebe zusammenschließen, um Land- und Forstmaschinen – als Genossenschaft oder Verein – gemeinsam zu nutzen. Auch die immer stärker um sich greifende Idee der »Solidarischen Landwirtschaft« (SoLaWi) kann ein Lösungsansatz für die Vermarktung und den Absatz von Produkten sein. Ein weiteres Beispiel sind innovative Bodenfonds für Biobetriebe wie etwa der Bodenfonds der sozialökologischen GLS22-Bank, der im Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin aktiv ist und darauf zielt, land- und forstwirtschaftliche Flächen dauerhaft für den ökologischen Landbau zu sichern. Obwohl es sich um einen nichtlandwirtschaftlichen Kapitalgeber handelt, steht hier der langfristige Nutzen, nicht der kurzfristige Profit im Vordergrund. Großflächig übertragbar ist das Beispiel nicht, kann jedoch Anregung für einen staatlichen Bodenfonds bieten, der sozialökologische Bewirtschaftungsanforderungen vorgibt.

Ein weiterer Schritt der Kooperation ist die eigentümerübergreifende, gemeinsame Bearbeitung der Nutzflächen im Modell
der Agrargenossenschaften. Es hat eine
über 160-jährige Tradition und spielt eine zentrale Rolle in den Diskussionen um linke Agrarpolitik, wo es als Alternative zu den kleinbäuerlichen Familienbetrieben gesehen wird. Die Agrargenossenschaft bietet die Möglichkeit, gemeinsam Verantwortung für die Flächen und die dazugehörigen Menschen zu übernehmen. Sie hat zudem den Vorteil, dass geregelte Arbeits- und Urlaubszeiten sowie Krankheitsvertretungen möglich sind, was die einzelnen Landwirte entlastet. Als Zusammenschluss von Landeigentümern, Landwirtinnen und bäuerlichen Familien soll die gemeinsame Bewirtschaftung das gemeinschaftliche Vermögen wahren und mehren und den damit verbundenen Menschen und Dörfern eine soziale Zukunft zu sichern.

Zwischen der Mitgliedschaft in einer Agrargenossenschaft und dem Bodeneigentum besteht formalrechtlich kein unmittelbarer Zusammenhang. Meistens bringen die Genossenschaftsmitglieder ihr Bodeneigentum als Pachtfläche ein. Die Genossenschaft erlaubt es, Privateigentum an Boden gemeinschaftlich zu nutzen. Obwohl das Modell seinen Mitgliedern viele Vorteile bietet und gerade für kleine Familienbetriebe einen Ausweg bieten könnte, gibt es heute weniger als 1.000 Agrargenossenschaften in der Bundesrepublik. Tendenz fallend. Die meisten sind im Bereich der arbeitsintensiven Tierproduktion und Energieerzeugung tätig – reine Ackerbaubetriebe sind selten. Neugründungen lassen sich leider an einer Hand abzählen. Zu groß sind die politischen Widerstände, zu restriktiv die gesetzlichen Rahmenbedingungen, zu stark das Festhalten an bisherigen Modellen, zu groß ist die Angst vor Kontrollverlusten bei den Mitgliedern – sowohl was den Besitz als auch was die Entscheidungsgewalt über den Betrieb betrifft.

Dennoch gibt es Agrargenossenschaften in Ostdeutschland als erfolgreiche Modelle der landwirtschaftlichen Kooperation und als Mehrfamilienbetriebe. In anderen Regionen der Welt sind sie schon viel länger verankert, jedoch oftmals nicht als Produktivgenossenschaft. Doch nicht alle Agrargenossenschaften sind Vorzeigebetriebe. Es gibt auch Genossenschaften, deren Geschäftsmodell von einer auf den Weltmarkt fixierten, flächenstarken GmbH schwer zu unterscheiden ist. Es muss im Einzelfall kritisch hinterfragt werden, wie die einzelnen Akteure am Markt agieren und das Land bewirtschaften und inwiefern der Genossenschaftsgedanke im Betrieb noch gelebt wird. Dies verweist jedoch auch auf
die Notwendigkeit, Rahmenbedingungen zu schaffen, mit denen der Genossenschaftsgedanke wieder beflügelt werden kann, etwa durch eine Änderung des Genossenschaftsrechts sowie ein breiteres wirtschaftspolitisches Umdenken.

Den Markt zurückdrängen – Öffentliches Eigentum stärken

Um langfristig einen demokratischen Zugang zu Böden und eine sinnvolle gesellschaftliche Nutzung sicherzustellen, gilt es, den Marktdruck effektiv einzudämmen. Die zunehmende Entkopplung des Bodeneigentums vom Dorf oder der Region und die Verdrängung durch landwirtschaftsfremdes Kapital müssen gestoppt werden. Aber wie? Die Schutzvorschriften des Grundstücksverkehrsgesetzes aus den 1950er Jahren entpuppen sich aktuell als ein stumpfes Schwert. Das Gesetz soll eine »ungesunde Verteilung von Grund und Boden« verhindern. Doch wie eine gesunde Bodenverteilung aussieht, ist nicht ausreichend formuliert. Entsprechend gering sind die Möglichkeiten der Behörden, den Flächenerwerb zu beanstanden oder zu versagen. Darum ist eine Verbesserung des Bodenrechts vonnöten, die eine stärkere Regulierung ermöglicht. Die Einspruchsmöglichkeiten der Behörden sind zu stärken, das Vorkaufsrecht für regional ansässige Agrarbetriebe und für gemeinnützige Siedlungsunternehmen ist zu verbessern. Zugleich muss es Zugänge geben für junge Menschen, die in die Landwirtschaft einsteigen wollen.

Das alles wirft die grundsätzliche Frage nach dem Eigentum an Boden auf: Das Privateigentum an Grund und Boden wird noch immer als Voraussetzung für eine nachhaltige Bewirtschaftung gesehen. Individuelles Eigentum an Grund und Boden wird kaum noch (grundsätzlich) infrage gestellt. Dabei war Boden über lange Zeit ein Kollektivgut und wurde erst durch Enteignungen privatisiert. Der Zugang der einen ist seither der Ausschluss der anderen. Der Besitzende erzielt ein leistungsloses Einkommen, indem er den Boden verpachtet. Der gesellschaftliche Einfluss ist bislang gering.

Daher muss es mehr als bisher darum gehen, öffentliches Bodeneigentum zu erhalten und zu mehren. Denn bei öffentlichem Eigentum kann – auch durch demokratische Kontrolle – deutlich besser als bei Privateigentum ein sozialökologischer Umbau der Agrarwirtschaft vorangebracht werden. Darum muss die Privatisierung von Äckern, Wiesen und Wäldern dringend gestoppt werden. Die wenigen verbliebenen (BVVG)-Flächen1 müssen in einen öffentlichen Bodenfonds überführt und langfristig an regional ansässige Betriebe verpachtet werden. Hierbei sind sozialökologische Mindestkriterien der Bewirtschaftung zu definieren, zum Beispiel ein bestimmter Prozentsatz Ökolandbau. Öffentlicher Boden muss besonders zur Erfüllung öffentlicher Leistungen beitragen.

Wo rechtliche Vorgaben nicht ausreichen, um mehr Klima-,
Umwelt- und Landschaftsschutz
zu erreichen, könnten Pachtver-
träge zwischen einer öffentlichen Einrichtung (Bodenfonds) und dem Agrarbetrieb detailliertere Produktionsvorgaben regeln (alte Sorten
und Rassen, bodenschonende Bewirtschaftung, Gentechnikfreiheit). Darüber hinaus kann umfangreicher staatlicher Bodenbesitz die Spekulation eindämmen und für eine vielfältige Bewirtschaftungsstruktur sorgen. Der Zugang zum Boden muss dabei sowohl für regional wirtschaftende Agrarbetriebe als auch für Neueinsteigerinnen und Nebenerwerbslandwirte möglich bleiben. Darüber hinaus sind die als »Tragik der Allmende« bekannten Probleme der Übernutzung von Gemeinschaftsgütern zu berücksichtigen. Anstatt allen gleichzeitig Zugang zu verschaffen, muss gemeinschaftlich festgelegt werden, wer den Boden wie nutzen darf.

Bodenreformen – Land kollektivieren?

Der Zugang zum Boden kann auch durch Umverteilung des Bodenbesitzes verändert werden. Hier lohnt ein Blick auf die ambivalenten historischen Erfahrungen. Bodenreformen haben ungerechte Besitzverhältnisse überwunden, waren aber oft mit neuem Unrecht verbunden.

Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es im Osten Deutschlands zu zwei Wellen einer Bodenreform. Zunächst wurde der gesamte Großgrundbesitz entschädigungslos enteignet und Landarbeiterinnen, landlosen Bauern und Kriegsflüchtlingen zugeteilt. Es entstanden rund 210 000 neue Bauernhöfe, die nicht geteilt, verkauft, verpachtet oder verpfändet werden durften. Damit verlor der Boden den Charakter einer Ware, die Struktur extremer Ungleichverteilung wurde abgeschafft.

Jedoch erwies sich die geschaffene Kleinbetriebsstruktur als begrenzt leistungs- und zukunftsfähig. Als Ausweg beschloss die
SED 1952 den Kurs der Kollektivierung der DDR-Landwirtschaft, wobei das Grundprinzip der Freiwilligkeit zum Teil verletzt wurde. Als LPG-Mitglieder blieben die Bäuer*innen zwar Eigentümer ihres Bodens, die Nutzungs- und Verfügungsrechte gingen jedoch voll und ganz auf die Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) über. Trotz dieser vermeintlich progressiven Bodenordnung blieben die Leistungen der LPG auch aufgrund mangelnder Ressourcen hinter denen der privaten Familienbetriebe Westdeutschlands zurück. Für eine alternative Bodenordnung stellt sich folglich die Frage, ob Gemeineigentum gemeinschaftlich oder eher durch Vergabe privater Nutzungsrechte effizient zu nutzen ist.

Eine linke Perspektive für
 öffentliche Bodennutzung

Was lernen wir aus diesen Erfahrungen? Wie würde unsere Landwirtschaft, wie würde unsere Gesellschaft aussehen, wenn privater Bodenbesitz durch rein gesellschaftlichen Bodenbesitz unter demokratischer Kontrolle ersetzt würde? Und wie könnte eine Rückführung des Bodens in Gemeineigentum konfliktfrei ablaufen?

Bereits im Jahre 1967 hob das Bundesverfassungsgericht die Besonderheit
des Bodens hervor: »Die Tatsache, dass
der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern.« (BVerfG, 12.01.1967 – 1 BvR 169/63). Mit anderen Worten: Boden ist so wichtig, dass die Politik im Sinne des Allgemeinwohls unbedingt steuernd eingreifen muss, wenn es schiefläuft.

Doch leider haben alle Bundesregierungen seit 1990 darauf verzichtet, bodenmarktpolitische Ziele zu definieren. Eine aktuelle Formulierung ist daher dringend notwendig. Zwar wurde nach jahrelanger Kritik der LINKEN mittlerweile auch in der Politik der Handlungsbedarf erkannt. Von Bund und Ländern wurde im Januar 2014 eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die 2015 Handlungsempfehlungen vorlegte, um die Bodenspekulationsblase einzuhegen. Leider reagierten die zuständigen Fachpolitiker*innen bisher nicht darauf, eine Umsetzung steht noch aus.

Insgesamt braucht es jedoch schnelle Schritte in Richtung eines sozialökologischen Umbaus der Agrarwirtschaft. Die Plan-B-Initiative fordert dazu bis zum Jahr 2050 Maßnahmen für mehr gute Arbeitsplätze in der Landwirtschaft, mehr Naturverträglichkeit, mehr regionale Wirtschafts- und Stoffkreisläufe, mehr Ressourceneffizienz und mehr Tierschutz.

Für die Bodenpolitik würde das bedeuten, den Zugang für die Landwirtschaft zu sichern und den Ausverkauf öffentlicher Flächen zu stoppen. Alle BVVG-Flächen wären in einen öffentlichen Bodenfonds (auf Bundesebene oder in mehreren Fonds auf Landesebene) zu überführen. Dieser Fonds soll entsprechend den Vorgaben eines Agrarstrukturgesetzes langfristige Pachtverträge mit den Agrarbetrieben aus der Region oder Neueinsteigern abschließen und muss öffentlich kontrolliert und transparent arbeiten. Auf der Landesebene geht es darum, den Anstieg von Boden- und Pachtpreisen gesetzlich abzudämpfen, etwa über eine neue Klausel in den Grundstücksverkehrsgesetzen. Zugleich könnten regelmäßige verbindliche Pachtpreisspiele für mehr Transparenz bei den Bodenpreisen sorgen.

Auf internationaler Ebene müssen die »Freiwilligen Leitlinien für die verantwortungsvolle Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten« der Vereinten Nationen in ein rechtlich verbindliches Regelwerk überführt und zudem sichergestellt werden, dass deutsche Banken und Unternehmen es auch verbindlich anwenden. Um Land Grabbing zu bekämpfen, müssen die Land(nutzungs) rechte speziell von Frauen, Kleinbauern, Indigenen und anderen potenziell betroffenen Gruppen gefestigt und ihre politische Organisierung gestärkt werden.

Im Ganzen muss es um eine breite Streuung des Bodeneigentums gehen, um die Konzentration in den Händen weniger zu verhindern, sowohl was Grund und Boden als auch Anteile an landwirtschaftlichen Betrieben (share deals) betrifft. Das Grundstückverkehrsrecht soll zu einem aktiven Steuerungselement umgebaut werden, das auch Obergrenzen an Bodeneigentum und eine Beschränkung auf natürliche Personen festlegt. Demgegenüber muss die gemeinnützige Nutzung von Boden gestärkt werden, etwa indem der Erwerb von Flächen durch gemeinnützige Siedlungsunternehmen unterstützt wird. Schon im Landwirtschaftsstudium oder in anderen Ausbildungen muss der Rechtsform Genossenschaft mehr Gewicht zukommen. Agrargenossenschaften dürfen zudem durch agrarpolitische Gesetzgebungen nicht diskriminiert werden. Das bedeutet auch, dass sich Genossenschaftsrecht selbst wieder stärker am Ziel der Genossenschaftsidee ausrichten muss.

Insgesamt wäre es notwendig für eine solche offensive Bodenpolitik, die Eigentumsverhältnisse der Nutzflächen bundesweit statistisch zu erheben und die Daten offen zugänglich zu machen. Die Landnutzung selbst muss stärker reguliert werden, um
eine nachhaltige sozialökologische Bewirtschaftung sicherzustellen. Hierzu bedarf es eines neuen Agrarstrukturgesetzes mit klaren politischen Vorgaben, welche Agrarstruktur- und Bodenmarktpolitik gewünscht ist (vgl. Tackmann/Rehmer in diesem Heft). Eine gerechte Bodenpolitik geht mit einer sozialen und nachhaltigen Agrarpolitik Hand in Hand.

Der vorliegende Text ist ein redaktionell bearbeiteter Ausschnitt aus der 2015 erschienenen Broschüre »PLAN B konkret – Wem gehört das Land? Der Kampf um den Boden«.

 

Anmerkung

1 Die Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH (BVVG) ist ein staatliches Unternehmen. Ihre Aufgaben sind die Verwaltung, Verpachtung und der Verkauf von land- und forstwirtschaftlichen Flächen auf dem Gebiet der neuen Bundesländer.