| Vielfältige Agrarstrukturen sichern. Wie wir Landgrabbing in Deutschland verhindern

Mai 2018  Druckansicht    Druckansicht
Von Frieder Thomas

Eine neue Dimension des Strukturwandels in der Landwirtschaft beginnt…

Die Landwirtschaft steht weltweit vor einer großen Veränderung, nämlich vor einem tiefgreifenden Wandel der Besitz- und Eigentumsverhältnisse. Der folgende Beitrag betrachtet diesen Wandel konkret in Deutschland. Grundsätzliche Veränderungen in der Geschichte der Landwirtschaft sind jedoch nicht neu. Historisch bedeutsam war beispielsweise der Übergang von einer bäuerlichen Selbstversorgungswirtschaft hin zu einer arbeitsteiligen Land- und Ernährungswirtschaft. Das führte zu einem Prozess, der je nach Sichtweise als „Strukturwandel“ oder „Höfesterben“ bezeichnet wird. Typische Konsequenzen waren Spezialisierung, Rationalisierung und Wachstum einerseits und der kontinuierliche Rückgang der Anzahl der Betriebe andererseits. Diese Veränderung fand jedoch vor dem mehr oder weniger stabilen Hintergrund statt, dass die Landwirtschaft weitgehend im breit gestreuten Besitz bäuerlicher Familien war. Nun befindet sich die Landwirtschaft auch an diesem Punkt in einem strukturellen Wandel. Die Besitz- und Eigentumsverhältnisse verändern sich. Die Ursachen für diesen Wandel sind vielfältig.

Knappe Ressource Boden und freies Kapital

Die Ressource „fruchtbarer Boden“ ist weltweit begrenzt. Die Nachfrage nach Agrarprodukten steigt jedoch immer weiter: Es wächst die Weltbevölkerung, es steigen flächenintensive Ernährungsgewohnheiten wie der Konsum tierischer Produkte und zugleich nimmt die Nachfrage nach landwirtschaftlichen Non-Food-Rohstoffen (für energetische und stoffliche Verwendung).

Die damit verbundene Knappheit lässt die Preise für landwirtschaftliche Flächen kontinuierlich steigen. Nicht selten übersteigt inzwischen der Verkehrswert den Ertragswert beträchtlich. In diesen Fällen ist es nicht mehr möglich, die Kosten für die Nutzung von Boden (Kauf, Pacht) durch das Betreiben von Landwirtschaft aufzubringen.

Eine wesentliche Ursache für diese Preisentwicklung sind niedrige Zinsen und viel freies Kapital. Investor*innen sind bei der Suche nach Anlagemöglichkeiten auf die knappe und endliche Ressource Boden gestoßen. Sie orientieren sich mit ihren Angeboten beim Kauf von Agrar-Nutzflächen nicht mehr am erzielbaren landwirtschaftlichen Ertrag. Einerseits wissen sie, dass ihre Renditen im Vergleich zu Risikokapital begrenzt sind; aber sie spekulieren auf steigende Bodenpreise. Zumindest das Risiko eines Preisverfalls tendiert gegen null. Die Preise haben daher in jüngerer Zeit (auch inflationsbereinigt) immer neue Höchstwerte erreicht. Landwirt*innen stehen plötzlich Konkurrenten gegenüber, deren Investitionshintergrund einer ganz anderen Logik folgt als die Erzeugung von Agrarerzeugnissen.

Das Grundstückverkehrsgesetz, das Landkäufe durch außerlandwirtschaftliche Interessenten begrenzen soll, erweist sich in der Praxis als zahnloser Tiger: „Die Landwirtschaft“ hat zwar ein Vorkaufsrecht gegenüber Nicht-Landwirt*innen. Es ist jedoch äußerst schwerfällig. Das Recht wurde auf die gemeinnützigen Siedlungsunternehmen übertragen. Wird jemanden, der keine Landwirtschaft betreibt, der Kauf versagt, können die Siedlungsunternehmen es aufkaufen und in einem zweiten Schritt wieder „strukturverbessernd“ an Landwirt*innen weitergegeben. Es besteht erheblicher Handlungsbedarf, dieses Verfahren zu optimieren.

Share Deals: Fehlender Schutz beim Verkauf von Unternehmensanteilen

Eine besondere Form des Besitzwechsels findet heutzutage allerdings im Rahmen der sogenannten Anteils(ver)käufe statt (Share-Deals). Beim Transformationsprozess in den neuen Bundesländern aber auch beim Konzentrationsprozess in der bäuerlichen Landwirtschaft Westdeutschlands sind zahlreiche große Betriebe in Form von Kapitalgesellschaften entstanden. Bei diesen Betrieben wechseln häufig die Besitzverhältnisse, indem Unternehmensanteile veräußert werden. Dabei wird indirekt auch Boden ge- und verkauft. Beim direkten Besitzwechsel von konkreten Äckern und Wiesen hatte das Grundstückverkehrsgesetz noch einen gewissen Einfluss darauf, dass diese Flächen in der Verfügungsgewalt von landwirtlichen Betrieben bleiben. Werden aber Anteile von Unternehmen verkauft, greift das Gesetz nicht mehr. Durch den Kauf von Unternehmensanteilen nimmt der Wandel der Besitzverhältnisse an landwirtschaftlichem Grund und Boden vehement an Fahrt auf.

Falsche politische Rahmenbedingungen: Flächenbezogene Förderung der Agrarpolitik

Eine Agrarpolitik, die den Besitz und die Bewirtschaftung von Fläche in besonderer Weise unterstützt, fördert das Interesse am Bodenbesitz. Insbesondere flächengebundene Direktzahlungen führen zu einer einseitigen Förderung der größten Betriebe. Eigentlich soll die sogenannte erste Säule der EU-Agrarpolitik einkommenssichernd wirken. Gerade dieses Ziel erreicht sie bei kleineren Betrieben aber nicht, weil diese über wenig Fläche verfügen. Auf der anderen Seite fördert sie das Interesse an der Bewirtschaftung von möglichst viel Fläche und steigert damit die Flächenkonkurrenz.

Bäuerliche Einsteiger*innen

Neben dieser Entwicklung, die meist außerlandwirtschaftliche Ursachen hat, kommt eine treibende Kraft für den Wandel der Besitzverhältnisse aber auch aus der Landwirtschaft selbst: Auch wirtschaftlich prosperierende Betriebe haben oft niemanden, der oder die den Hof weiterführen will. Gleichzeitig steigt die Zahl junger Menschen, die nicht aus der Landwirtschaft kommen, aber dort arbeiten wollen. Nur wenige von Ihnen sind jedoch kapitalkräftig genug, um einen Hof kaufen zu können. Daher sind in der jüngeren Vergangenheit vielfältige Konzepte entwickelt worden, wie eine außerfamiliäre Hofnachfolge organisiert werden kann – unter anderem auch mit außerlandwirtschaftlichem Kapital.  Hier dient der Wandel der Besitzverhältnisse dazu, Arbeitsplätze zu erhalten oder zu schaffen und nicht der Optimierung der Kapitalrendite. Ein Wandel in diesem Sinne könnte daher dazu beizutragen, bäuerliche Wirtschaftsformen zu erhalten.

Folgen des Wandels für die Agrarstruktur

Die Wanderung landwirtschaftlicher Nutzflächen in das Eigentum von wenigen kapitalkräftigen Investoren steht im Widerspruch zu einer bäuerlich-ökologischen Landwirtschaft und einer breiten Eigentumsstreuung. Die Landkonzentration betrifft konkret die Landwirtschaft, aber sie destabilisiert zugleich auch den ländlichen Raum, gefährdet die Ernährungssicherheit, führt zu einer irreversiblen Schädigung der Wirtschaftsstrukturen auf dem Lande und zu einer weiteren Verschärfung der Industrialisierung der Landwirtschaft.

Für Bäuer*innen steht der Erhalt ihres Betriebes im Vordergrund, der die Grundlage für ihren Arbeitsplatz und ihr Einkommens ist. Daher sind bäuerliche Betriebe tendenziell am Erhalt von Arbeitsplätzen und an einer möglichst hohen Wertschöpfung interessiert.

Ganz anders sieht es aus, wenn die Eigentümer vor allem ein Interesse an hoher Kapitalrendite haben. Da es nicht um eine hohe Wertschöpfung pro eingesetzter Arbeitseinheit geht, sondern um einen möglichst hohen Gewinn pro Quadratmeter Boden, wird das in der Regel teure Produktionsmittel „Arbeit“ so weit wie möglich reduziert. Die Tendenz, die sich daraus ergibt, kann man bei einem Vergleich der beiden Bundesländer Brandenburg und Nordrhein-Westfalen deutlich sehen. Beide verfügen über eine ähnlich großen Umfang an landwirtschaftlicher Nutzfläche. In Brandenburg wird tendenziell extensiver Ackerbau betrieben, in Nordrhein-Westfalen gibt es mehr Tierhaltung oder auch Gemüsebaubetriebe. In Nordrhein-Westfalen erwirtschaftete die eher bäuerliche Landwirtschaft eine Bruttowertschöpfung, die dreimal höher lag als die im eher agrarindustriell geprägten Brandenburg. In Nordrhein-Westfalen waren entsprechend rund 120.000 Menschen in der Landwirtschaft beschäftigt, in Brandenburg hingegen nur rund 40.000 (Klüter/Bastian 2012).

Ansätze für politisches Handeln: Land ist keine Ware

In Deutschland besagt das Grundstückverkehrsgesetz, dass eine „ungesunde Verteilung von Grund und Boden“ verhindert werden soll. Doch wie eine „gesunde“ Verteilung von Grund und Boden aussieht ist nicht im Detail formuliert. Das muss kein Nachteil sein, denn derzeit verändern sich in unserer Gesellschaft die Vorstellungen, was eine „gute Agrarstruktur“ ist. Breite Besitzstreuung statt Konzentration ist angesagt.

Einige EU-Mitgliedstaaten haben das Problem erkannt und versuchen, dem Trend mit Gesetzen entgegenzuwirken. Hier kann ein Konflikt mit den europäischen Grundfreiheiten entstehen: in erster Linie mit dem freien Kapitalverkehr, aber in manchen Fällen auch mit der Niederlassungsfreiheit und mit der freien Berufswahl. Es muss gut begründet werden, warum diese Grundfreiheiten, die in der gesamten Europäischen Union Gültigkeit haben, beim Verkauf von Agrarland nicht umfassend gelten sollten.

In Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1967 eine wegweisende Aussage getroffen: „Das Grundgesetz gebietet … nicht, dass der ländliche Grundstücksverkehr so frei sein müsse wie der Verkehr mit jedem anderen ‚Kapital‘. Die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Der Grund und Boden ist weder volkswirtschaftlich noch in seiner sozialen Bedeutung mit anderen Vermögenswerten ohne weiteres gleichzustellen; er kann im Rechtsverkehr nicht wie eine mobile Ware behandelt werden“ (BVerfG, 12.01.1967 – 1 BvR 169/63).

Zu ähnlichen Erkenntnissen ist inzwischen auch die EU-Kom­mis­sion gekommen. Sie akzeptiert, dass es Gründe gibt, Märkte für Agrarland zu regulieren. Im Amtsblatt vom 18. Oktober 2017 erläutert sie am Beispiel von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs, dass die Mitgliedstaaten das Recht haben, Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs auf dem Bodenmarkt zu beschließen. Demnach können verschiedene Instrumente eingesetzt werden, die ich im Folgenden darstelle.

Instrumente für eine gute Agrarstruktur

(1) Die Preisbremse: Staatliche Preisintervention und Bodenmarktregulierung im Sinne einer Preisbremse hält die EU-Kommission für zulässig. Das ist erfreulich, denn Regulative bei der Preisbildung sind notwendig. Nur unter diesen Bedingungen haben Landwirte überhaupt eine Chance gegenüber nicht-landwirtschaftlichen Interessenten. Sinnvoll wären die Abschätzung des Wertes von landwirtschaftlichen Nutzflächen anhand ihrer realwirtschaftlichen Ertragsfähigkeit und die Ableitung von entsprechenden Kauf- und Pachtpreisen. In Frankreich hat sich diese Praxis, die von den dortigen Siedlungsgesellschaften angewendet wird, bewährt. Abweichend von dieser sehr konkreten preislichen Orientierung könnte man hilfsweise auch eine Interventionsschwelle einführen, wenn die regionalen Vergleichspreise um 20 % überschritten werden.

(2) Genehmigungsvorbehalt: Gemäß EU-Kommission ist es rechtens, dass der Kauf von landwirtschaftlich genutztem Boden nur nach einer vorherigen Genehmigung einer nationalen Behörde möglich ist. Die in Deutschland zuständigen Behörden der Bundesländer bzw. die von ihnen beauftragten Siedlungsgesellschaften sind im EU-Sinn „nationale Behörden“. Es ist dringend geboten, die Kriterien für eine Genehmigung des Verkaufs von Land an Nicht-Landwirt*innen zu diskutieren und klar zu formulieren. Es ist zu überlegen, ob die Siedlungsgesellschaften in Zukunft stärker als Käuferinnen auftreten sollten. Zwar haben sie sich in der Vergangenheit bei der Vergabe der aufgekauften Flächen einseitig an den Wachstumsbetrieben und ihren Interessen orientiert. Über einen langen Zeitraum hinweg wurden Haupterwerbsbetriebe und insbesondere stark investierende Betriebe bevorzugt. Dies könnte man jedoch in andere Bahnen lenken, wenn man Vorkaufsrechte für bestimmte Personenkreise definieren würde.

(3) Konzentrationsobergrenzen: Das Eigentum an Grundeigentum und Pachtflächen sollten breit gestreut sein und das Entstehen lokaler und regionaler Monopole oder Oligopole verhindert werden. Um auch innerhalb der Landwirtschaft marktbeherrschende Stellungen einzelner Betriebe zu verhindern, sollten regionale Konzentrationsobergrenzen festgelegt werden. Eine relative oder absolute Begrenzung des zulässigen Grundbesitzes ist in einigen EU-Mitgliedstaaten etabliert, zumindest wenn es um den Neuerwerb von Flächen geht. In Deutschland müssten die Kriterien für eine zu starke Konzentration erst noch formuliert werden.

(4) Vorkaufsrechte für bestimmte Personenkreise: Die EU-Kommission gesteht ihre Mitgliedsstaaten zu, Vorkaufsrechte für bestimmte zu definierende Personenkreise zu gewähren, bevor die Flächen an Nicht-Landwirte oder Betriebe, die die Konzentrationsobergrenzen überschreiten, verkauft werden. Sie nennt bisher Pächter*innen, Nachbar*innen, Miteigentümer*innen oder den Staat selbst. Aus agrarstruktureller Sicht ist es aber auch notwendig, den Zugang zu Land für  junge Landwirt*innen zu verbessern und bäuerliche Betriebsneugründungen zu erleichtern. Auch die Sicherung der Existenz von Nebenerwerbsbetrieben könnte ein Ziel sein und Flächen sollten wenn möglich so vergeben werden, dass eine lokale und regionale Ernährungswirtschaft unterstützt wird. Hier wird deutlich, dass es noch einer intensiven öffentlichen Diskussion bedarf, welche Agrarstruktur im öffentlichen Interesse ist und durch ein Vorkaufsrecht unterstützt werden sollte. Weil die Agrarstruktur in den Regionen Europas aus historischen und naturräumlichen Gründen äußerst vielfältig ist,  sollten konkrete Ziele für die Agrarstruktur und den bevorzugten Personenkreis dezentral formuliert werden.

(5) Transparenz: Für alle genannten Instrumente ist es notwendig, dass die Transparenz auf dem Bodenmarkt verbessert wird.

(6) Grenzen öffentlicher Intervention – keine Diskriminierung: Die EU- Kommission hat am Beispiel von in der Vergangenheit gesprochenen Gerichtsurteilen deutlich gemacht, dass eine staatliche Intervention auf dem Bodenmarkt rechtens ist. Sie selbst hat aber keine konkreten Vorschläge gemacht, wie die aktuelle Situation sinnvoll weiterentwickelt werden könnte. Im Gegenteil: Sie hat betont, dass sogenannte diskriminierende Beschränkungen nicht erlaubt sind. Dazu gehören beispielsweise allgemeine Wohnsitzvorschriften als Voraussetzung für den Erwerb von Grundstücken. Insbesondere Staaten Mitteleuropas hatten Ausländer*innen den Kauf landwirtschaftlicher Nutzflächen verweigert. Dieses Vorgehen zum Schutz gegen Spekulanten wird mittelfristig schwer zu halten sein. Die Käufer dürfen auch nicht verpflichtet werden, selbst Landwirtschaft zu betreiben und entgegen der Praxis beispielsweise in Teilen Österreichs oder auch der Schweiz darf auch nicht verlangt werden, dass man eine Qualifikation in der Landwirtschaft nachweisen muss, um landwirtschaftliche Nutzflächen zu kaufen.

Wir sehen: Die EU hat sich der Diskussion ein klein wenig geöffnet. Als Verteidigerin einer vielfältigen und bäuerlichen Agrarstruktur kann sie sich damit aber noch nicht brüsten.

Europäische Agrarpolitik so gestalten, dass sie die Probleme nicht noch verschärft

Unabhängig von einer gezielten Bodenmarkt-Politik ist es grundsätzlich notwendig, die Gemeinsame Europäische Agrarpolitik (GAP) so zu gestalten, dass sie die Probleme nicht noch verschärft. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss geht davon aus, dass die einheitlichen Flächenzahlung im Rahmen der ersten Säule der GAP ein Grund für die Landkonzentration in Europa ist, da sie flächenstarken Betrieben eine größere finanzielle Durchschlagskraft und somit Vorteile und mehr freies Kapital für Landzukäufe verschafft.

Davon ausgehend, dass kurzfristig keine grundlegende Veränderung des Systems vollzogen wird, sollte die nächste Reform unbedingt eine Kappungsgrenze beinhalten, oberhalb derer Direktzahlungen gar nicht bezahlt werden. Damit wäre ein Flächenwachstum für die Betriebe wirtschaftlich deutlich weniger interessant. Zur Stärkung einer bäuerlichen Agrarstruktur würde auch beitragen, die Direktzahlungen degressiv zu gestalte; d.h., die ersten Hektare eines Betriebes wesentlich höher zu bezuschussen als die folgenden.

Fazit: Vielfältige Agrarstrukturen sichern

Es besteht dringender Handlungsbedarf für die Agrarpolitik in Deutschland. Die konkrete Umsetzung des Grundstückverkehrsgesetzes liegt jedoch in der Hand der Bundesländer. Um zielgerichtet zu handeln, ist aber ein gemeinsames Vorgehen von Bund und Ländern dringend geboten. Wesentliche Themen, die sofort angegangen werden müssen, sind die Einführung von Kauf- und Pachtpreis bremsenden Maßnahmen, die Beschränkungen des Kaufrechts für Nicht-Landwirte, die Verhinderung einer zunehmender Konzentration von Grund und Boden in der Hand weniger Betriebe sowie die Regelung von Anteilskäufen. Bei der Gestaltung des Vorkaufsrechts muss die Prioritätensetzung für potentielle Käufer neu ausgerichtet werden. Ziel muss es sein, eine breite Besitzverteilung zu sichern und eine vielfältige Agrarstruktur zu ermöglichen.

Der hier veröffentlichte Beitrag ist die Kurzfassung eines Diskussionspapiers des AgrarBündnisses: „Eine neue Dimension des Wandels in der Landwirtschaft: Die Besitz- und Eigentumsverhältnisse verändern sich. Gedanken zu Agrarstruktur und Bodenmarkt, www.agrarbuendnis.de/Projekt-Bodenpolitik.298.0.html.

Literatur

Klüter, Helmut/ Bastian, Uwe, 2012: Gegenwärtige Strukturen und Entwicklungstendenzen in der Brandenburger Landwirtschaft im Ländervergleich. Endbericht. Stand Anfang Mai 2012.